地区回避（地区回避）

基本介绍

法官地区回避作为法官回避制度重的要组成部分，既是司法独立原则的内在要求，又是对法官职权进行限制和制约的必要形式。

根据我国法官法、人民法院组织法和三大诉讼法的规定，我国现行的法官回避制度有两种，即任职回避和公务回避，而没有法官地区回避。

公务员地区回避作为我国公务员制度一个不可或缺的组成部分，回避制度是保护行政相对人合法权益、保证行政公正实现的重要制度，它由任职回避、公务回避、地区回避三部分组成。其中，任职回避主要作用于公务员任职阶段，公务回避主要作用于公务执行阶段，而地区回避则是对二者的补充，使得公务员回避制度更加完善。本文仅从公务员地区回避的角度出发，对其中的一些问题略作探讨。

一、地区回避的含义与历史发展

地区回避是对公务员任职地区进行一定限制的制度，即要求公务员不得在自己的本籍或原籍担任公职，具体到我国现行的地区回避制度即《中华人民共和国公务员法》第十一章第六十九条之规定：“公务员担任乡级机关、县级机关及其有关部门主要领导职务的，应当实行地域回避，法律另有规定的除外。”由此可以看出，地区回避主要是指回避本籍或原籍，而且公务员法针对地区回避根据实际情况只规定了本籍或原籍的回避。地区回避的主体只是担任县乡人民政府的领导职务的人员，对其他特殊情况也留有一定余地。

地区回避的主要内容可以概括为两个方面，一是确定回避地区，二是明确回避地域层次。确定回避的地区是指按照我国公务员制度中规定，公务员不得在本人籍贯所在县乡担任县级、乡级人民政府的正职领导职务，这就明确了我国地去回避是以县乡为基础的。明确回避级别层次是指根据我国公务员制度规定，实行地区回避的是县乡两级政府中担任一定职务的公务员。

地区回避制度缘起于中国。西汉时期该规定，宗室外戚不得在京师所在地的周围郡任职宗师受封的王国内的臣民也不得在京师任职。唐朝时期规定，州县的正副职均不得在本籍及邻县做官，中央高级官吏的亲属也不得在京城担任地方官。宋代规定则更为严格，除地方官不得在本籍做官外，还规定非本籍但有田产的地区官员也不得在该地区任职，同时还规定官员在所辖地区不得典卖房宅，离任后也不得在原所辖地区寄居。清代则直接规定“在现出之缺五百里以内者均行回避”。建国后我国又对地区回避制度做了一定发展，并且通过宪法、公务员法等一些法律规章予以确认，体现了我国推行公务员地区回避的力度。

二、地区回避的必要性与重要性

研究某个问题须联系问题的实际情况。就我国公务员实行地区回避来说，我国的历史文化背景起到了很大作用：历史上中国建立国家时，氏族组织基本没有解体，加之封建专制对商品经济的桎梏，这一系列因素导致地区回避在中国产生并在相当长时间内发挥作用，举其原因如下：

1、以儒家为代表的中国传统文化十分重视家庭、亲属关系。家庭是中国社会的基础，也是中国社会的骨干。自古以来，中国人就相当重视“家”，在家庭中，讲求的是“父慈子孝，兄友弟恭，夫义妇顺”等，每个人与不同的家人相处时，都应恰如其分地谨守一定的礼节。朱熹《白鹿洞书院学规》一开头就揭示：“父子有亲，君臣有义，夫妇有别，长幼有序，朋友有信。右五教之目，尧舜使契为司徒，敬敷五教，即此是也，学者学此而已。”又如《礼记》“礼运”：“何谓人义，父慈、子孝、兄良、夫义、妇德、长惠、幼顺、君仁、臣忠，十者谓之十义。”除家庭关系外，以血缘、姻亲为代表的亲属关系也以家庭为基础。兼之中国家族多在同一地区聚居，这样看来，官员在本籍或原籍任职就势必受到家庭亲属关系的影响，不利于行政的公平与公正。

2、本籍或原籍任职可能滋生小团体主义。只顾局部利益，不顾全局利益，这是小团体主义或本位主义。在我国社会生活中小团体主义的主要表现是：脱离实际，急功近利，只从本地区、本部门的利益出发，为了眼前的局部的利益而牺牲长远的全局的利益。本籍或原籍任职由于行政资源的稀缺性加之行政主体自身的需要，更因为本籍或原籍的人际关系提供便利条件，很容易产生小团体主义。无疑，小团体主义破坏了部门内部协调，使得内部人际关系更为复杂，影响了工作的正常开展。

3、裙带关系随之产生。综合以上两方面的原因，本籍或原籍任职很容易使得身居高位的官员凭借自己手中的权力把和自己关系相近或利益相关的人提拔上去，而真正有德有能的人才却无法施展才华。这一方面使得用人不正之风盛行，行政主体素质低下，另一方面容易导致贪污腐败，造成行政资源的浪费的同时，不利于维护国家机关的形象。

结合以上所述，实行公务员地区回避有利于我们努力消除亲属聚集所产生的弊端，健全和完善公务员内部管理，促进公务员队伍廉政建设，同时有利于提高行政效率，维护国家机关阳光、透明的形象。

三、关于地区回避的几个问题

1、地区回避与民族区域自治

民族区域自治是指在国家的统一领导下，在各少数民族聚居地区，设立自治机关，行使自治权的制度，实行的是民族自治和区域自治相结合、政治与经济相结合的方式。应该注意，民族区域自治是以少数民族聚居为基础，不是脱离一定地区的“民族自治”。民族自治地方分自治区、自治州、自治县（旗）三级。法律规定，民族自治地方的自治区主席、自治州州长、自治县县长应由本地区少数民族担任，其它部门主要领导职务一般也应由本地区少数民族担任。

与公务员法第十一章第六十九条之规定“法律另有规定的除外”联系，民族自治地方即是公务员地区回避的特殊情况。民族区域自治地方的公务员不适用地域回避。民族区域自治地方的公务员由少数民族干部来担任，符合我国宪法有关少数民族聚集地区实行区域自治的精神，充分考虑到了少数民族地区的特点，因此，不适用地域回避。

2、地区回避与民主选举

有研究者认为，地区回避会给民主选举工作造成一定阻碍。首先，按照我国地方各级人大和地方各级人民政府组织法的规定，县、乡两级的县长、副县长、区长、副区长、县级法院院长、检察院检察长、乡长、副乡长、镇长、副镇长等是由县级人大和乡级人大分别选举产生。根据选举法，一般年满十八周岁的人都有被选举权，那么，由县级和乡级人大选举产生的县长、副县长、区长、副区长、县级法院院长、县级检察院检察长、乡长、副乡长、镇长、副镇长等原籍为本地的，是否要执行地域回避制度？对此，有些地方作出了变通规定，“经选举产生的乡（镇）党政领导干部在原籍任职满一届后，应当实行地域回避。”其次，参照《党政领导干部选拔任用工作条例》第53条的规定，乡级机关、县级机关及其有关部门主要领导职务，是指担任县（市）委书记、县（市）长职务以及县纪检机关、组织部门、人民法院、人民检察院和公安部门等主要领导职务，一般不得在本人成长的地方任职。

不难看出，地区回避制度确实与民主选举制度形成了冲突和矛盾，而缓解与消除这种冲突矛盾的方法，一是加强立法工作，二是在实际工作中注意理论联系实际，坚持以人为本的执政方针，坚持人民利益高于一切，保证行政最有效率。

3、地区回避与回避人员的生活保障

实行地区回避制度，一部分领导干部需要调整工作地区，要妥善解决好他们的生活保障问题。只有如此，才能保证调整人员在新的地区安心工作，履行好自己的职责。一是要实行工资福利统一化。对领导干部来说，尽管由于地区的差异，所折射出来的经济社会发展水平不同，但对整个社会的贡献是相同的。因此，在工资福利待遇上要一视同仁。目前，在部分城市实行的阳光工资和补贴，不失为一个解决地区工资差异的好办法。对于一些没有能力实现阳光工资和补贴的地区，建议由中央进行统筹协调，保证各地区在工资福利上的一致性。二是住房过渡化。住房是领导干部比较关注的问题。由于地区的差异，房屋的价值也有所不同。对于一些从欠发达地区工作到发达地区的领导干部很难自己解决住房问题。针对这个问题，一些城市正在进行周转房的试点。就是对新来的领导干部先安排一个住房，然后根据有关的政策，进行经济适用房的配置。这个办法对解决领导干部的住房问题有一定的推广意义。但是必须注意一点就是要充分考虑经济适用房的价值，不能过高，否则对领导干部就又可望不可即了。三是配偶、子女就业上学等问题。在这方面，应当坚持不低于原来条件的原则。特别是对一些从发达地区到贫困地区工作的领导干部的配偶子女的就业上学，由于地区的差异，在安排方面可能会不如原先的条件，但应尽量给予一些政策上的倾斜，把一些负面影响降到最小程度。当然，还应该注意，不能利用回避交流之机，对其配偶子女实行特殊化待遇。