华盛顿会议（1921年美国建议召开的国际会议）

历史背景

一战结束后，帝国主义列强为了角逐海上霸权，掀起了一场如火如荼的海军军备竞赛。尤以美、英、日三国表现最为突出。美国仰仗自己急速膨胀的工业和金融实力，向世界头号海军强国英国发出了挑战。美国海军部长丹尼尔斯宣称将在五年内建造一百三十七艘军舰，“建设一支世界上最强大、最优秀的海军”。

英国不甘示弱，首相劳合·乔治表示：“大不列颠宁愿花尽最后一分钱，也要保持海军对美国或其他任何一个国家的优势。”

日本为了与美英一争高下，雄心勃勃地制定了八八舰队计划，即拥有两支强大的舰队，每支舰队有主力舰八艘，每八年更新一次。

紧接着，法国和意大利也兴冲冲地加入了这场竞赛。就这样，列强们你造一艘我造两艘，从大西洋、地中海到太平洋，一场看不见硝烟的军备大战越演越烈。

但是时隔不久，列强们开始尝到了军备竞赛的苦头。伴随着一艘艘战舰的下水，军费开支陡然大增，各国的财政纷纷捉襟见肘。英国首先奉陪不起。它早已被战争弄得财力匮乏，现在硬撑着加入军备竞赛，真是苦不堪言。日本也力不从心，为了实施八·八舰队计划，海军拨款已占整个国家预算的三分之一。美国虽然财大气粗，但要真正压倒英、日也非易事。

这时，蔓延资本主义各国的经济危机爆发了，各国人民要求裁军的呼声也越来越高。列强们的海军军备竞赛陷入了困境。

正是在这一背景下，美国总统沃伦·加梅利尔·哈定倡议召开限制海军军备的会议。这样美国既可以博得“爱好和平”的美名，又可以在谈判中尽量限制对方，争夺自己的优势。

巴黎和会

具体经过

会场内U形会议

1921年11月12日，来自美、英、法、意、日、比、荷、葡和中国的代表齐聚美国华盛顿的独立纪念馆，举行了华盛顿会议。为了渲染和平气氛，会场内装饰了许多棕榈叶，摆设了“U”字形的会议桌，桌上覆盖着绿色台布。十点三十分，等各国代表全部落座，东道主美国总统哈定走上讲坛，开始致开幕词：“我们希望建立一个良好的秩序，恢复全世界的安宁……”

两个主要议题

会议有两个主要议题，一是限制海军军备问题，二是远东和太平洋问题。为此，除由9国代表参加的大会外，还设立了由美、英、日、法、意五国组成的“缩减军备委员会”，和由9国组成的“远东和太平洋问题委员会”。会议实际上是在美、英、日三国操纵下进行的。会议期间和结束时，与会国签订了一系列条约、协定和决议案。

主要成果

华盛顿会议标榜废除秘密外交，实际上所有重大问题都由美、英、法、日四国代表团团长会议先行讨论决定，有时法国也被排斥在外。会议期间主要签订了三项条约：

华盛顿会议

1922年2月6日会议结束时，四国还签订了一个补充条约，规定有关“岛屿属地”和“岛屿领地”的概念对日本只适用于库页岛南部、日本从中国夺取的台湾澎湖列岛以及由日本委任统治的各岛。

会议开幕第一天，美国先发制人，迫不及待地抛出了一个有利于美国的限制海军军备方案：一、停止建造主力舰；二、拆毁一部分旧军舰；三、以主力舰总吨位为标准计算海军实力，确定各国的比例，美英两国的主力舰各为五十万吨，日本三十万吨，即5∶5∶3，辅助舰则参照主力舰的规定比例。美国想用这个方案，确立对日本的海军优势，分享英国的海上霸主地位。

这个方案立刻引起了日本的强烈反对，坚决要求美、英、日主力舰之比为10∶10∶7。于是列强大会争小会吵，僵持了一个月。最后美国使出了撒手锏，威胁说，要是日本坚持下去，那么日本每造一艘军舰，美国就造四艘军舰。日本知道自己实力不济，只好被迫同意美国提出的主力舰比例。但是日本的软磨硬泡，也争得了美英的重大让步。美英向日本保证不在太平洋西部兴建或加强海军基地。

美、英、日三强的主力舰比例刚搞定，法国和意大利又漫天要价起来，要求拥有三十五万吨的主力舰。美英哪肯答应，经过一番讨价还价，硬是给他们打了个对折：十七万五千吨。

摆平了主力舰，五国又在限制潜艇问题上吵得不可开交。英国最忌别人的潜艇，因为在一战期间，神出鬼没的德国潜艇让英国的舰艇和商船吃够了苦头，成了英国刻骨铭心的记忆。所以英国主张完全禁止潜艇。法国针锋相对，提出了截然不同的建议，声称如果不准海军弱国使用潜艇，就等于是把它们交给海军强国任意宰割，因此根本不应对潜艇作任何限制。

于是双方展开了唇枪舌剑般的争吵。英国代表气势汹汹地说：“英国决不能允许拥有八十万陆军的法国再拥有头等的潜艇舰队!”法国代表反将一军：“如果英国愿意取消主力舰，那我们就立即取消潜艇。”

英国代表立即回击：“基地遍布各地的法国，如果再拥有大量的潜艇，那对英国的威胁可能要比德国对英国的威胁大许多倍。”法国代表反唇相讥：“英国建造主力舰想必是为了打捞沙丁鱼？那么，何不让可怜的法国也造几艘潜艇来研究研究海底植物呢?”

美国见英、法的“潜艇战”陷入僵局，赶紧出来打圆场，可是由于大家分歧太大，限制潜水艇问题最终没有达成任何协议，只好不了了之。

经过近三个月的明争暗斗，1922年2月6日华盛顿会议终于宣告闭幕。这天，美、英、法、意、日五国签订《美、英、法、意、日五国关于限制海军军备条约》，通称《五国海军条约》   。

主要内容是：

华盛顿会议

②禁止建造标准排水量超过3.5万吨的主力舰，并不得装置口径超过16英寸的火炮。

③航空母舰的总吨位限额为美英各13.5万吨、日本8.1万吨、法意各6万吨；单舰标准排水量原则上不超过2.7万吨，并不得装置8英寸以上口径火炮。

④美、英、日在太平洋地区所占岛屿要塞一律维持现状，不得建立新的海军基地和要塞，但夏威夷群岛、澳大利亚和新西兰等地除外。

条约的有效期到1936年为止。这是美国的又一胜利。日本原来要求的比例是10：10：7，在美国的压力下只得屈从。英国被迫承认美国与英国海军实力的平等地位。美、英达到了限制日本海军力量的目的。作为对日本的让步，规定了美、英、日要维持太平洋西部区域海军基地现状。即英、美不得在这个区域建设新的海军基地。

《五国条约》的签订是列强在海上实力对比问题上暂时妥协的结果，它使美国在海军军备上取得了与英国相等的地位，从而标志着英国海上霸权的终结。但条约只对两类舰种作了限制，因此并未从根本上缓和列强对海上霸权的争夺。

中国参加会议的3个全权代表

《十项原则》，

同日日本代表币原喜重郎发表声明，废除“二十一条”的一些条款。会议期间顾维钧还提出关税自主、取消在中国的领事裁判权、撤退外国军警、撤销在中国的外国电台和邮局、废止各国在华租借地、取消势力范围、公布秘密条约并由大会决定有疑点的条约的效力等议案。与会各国只同意将来不划分势力范围，公开秘密条约与契约以及有条件地裁撤外国邮局，其他议案均被否决。

1922年2月6日，与会国签订《九国关于中国事件适用各原则及政策之条约》，通称《九国公约》。条约主要内容有：

缔约各国尊重中国的主权与独立及领土与行政的完整；

维持各国在中国全境工商业机会均等的原则；

各国不得在中国谋取特殊权利而损害友邦人民的权利，不得鼓励有害友邦安全的举动；

除中国外，各国不得谋取或赞助其本国人民谋求在中国任何指定区域内获取专利或优越权。

该条约的实质是确认帝国主义列强在中国实行的“门户开放、机会均等”原则，它结束了第一次世界大战爆发后日本在中国占有的优势地位，使中国再次成为列强共同宰割的对象。

会议期间还讨论了山东问题。中国代表强烈要求收回山东主权和废除“二十一条”，在美英斡旋下，中日两国于1922年2月4日在会外签订了《解决山东悬案的条约》及其附约。规定：恢复中国对山东的主权，日本将胶州湾德国旧租借地交还中国，中国将其全部开为商埠，并尊重日本在该区域内的既得利益；日军撤出山东，青岛海关归还中国，胶济铁路及其支线由中国向日本赎回，前属德国人的煤矿由中日合办。这样，山东问题得到一定程度的解决，但日本在山东仍继续保持相当大的势力。

关于山东问题

华盛顿会议关于山东问题的会议“边缘”谈判始末： “山东问题”，是指日本于1914年借对德宣战之机强占山东胶州湾及胶济铁路的归还问题。巴黎和会不但没有解决好这一问题，反而作出了让日本继承德国在山东权益的决议，从而激起了全国人民的强烈反对，中国拒签对德和约，此问题遂成为悬案。

一、“边缘”谈判的设置 1921年，华盛顿会议召开在即，中国对此十分重视，迫切希望得到英美的支持，在华盛顿会议上解决山东问题，反对与日本直接交涉该问题。但形势并不有利于中国，日本要求直接与中国谈判，抵制将山东问题列入华盛顿会议。美国的态度是希望山东问题得到解决，但又不希望这一问题在会议上提出而影响其主要战略的实施。日本政府获知美国的态度后，于8月30日提出“特定国间问题”，其范围是：“一、青岛依当初之宣言还付中国。二、关于辽东租界问题。三、关于南满洲铁道之营业。”日本将山东问题列为“特定国间问题”，目的就是阻止会内讨论此问题。9月6日，日本政府又向中国驻日公使表示，山东问题要在会前解决。“如中国不愿商议，欲在会中提出，彼惟有声明理由决然拒绝”。这样，美国与日本已经一致希望山东问题于会前在会外讨论了。

中国对美日之间的一致，甚为焦急，担心此事可能导致美日妥协，重演巴黎和会之结果，因此积极活动寻求应策，但却不能不受外界的影响，看他人脸色行事。美国不断地劝说中国会外谈判，认为在会议内讨论的困难是：“中国并未参加凡尔赛条约，而列强对于日本则受秘密条约所束缚；在美国亦不欲阻止其双方自行解决，而将此种问题牵入会议。然日本即可借他国为后盾，以极充分之理由反对此案之提出于会议也。”并说：“时机未至，美政府不愿处于调停地位。”

与此同时，一些担任中国政府顾问的美国人亦劝告中国接受在华盛顿会外讨论的办法。兰辛认为：“欲山东问题成功，只有移往华盛顿交涉之一法。”“在华盛顿交涉，中国人将以为即太平洋会议所允许，其实亦即会议之一部分。”福开森劝颜惠庆到华盛顿，“在此地会议之外与日本谈判”。这些无不影响着中国政府的决策。中国政府在确知美国的态度后，为了不使自己孤立，不得不改变主意，作出退让，原则上接受了美国会外讨论山东问题的主张。

最后，在美国的设计下，对讨论山东问题作了在华盛顿会议的“边缘”进行会谈的安排。所谓“边缘”会谈，即在海军裁军会议之外，另行组织中日山东问题会谈，达成的协议，载入会议记录，作为会议所接受记录的一部分。在会谈时，美、英两国派观察员列席。观察员的任务是“观察以及必要时出现调解纠纷以弥分歧”。查尔斯·埃文斯·休斯和亚瑟·贝尔福在11月25日先后与加藤友三郎及施肇基会晤，解释了这一安排。同时，休斯还表示，“倘有某项争点不能妥协，仍可使余及白君（贝尔福）注意或提交大会也”。

对此次“边缘”会谈的安排，中国政府经研究后，表示愿意接受。中日双方都同意“边缘”会谈的安排后，11月30日，华盛顿会议主席休斯在大会宣布，“请中、日代表觐面商议，以期解决鲁案”，“英、美首席代表愿任调停”。美国将派远东司司长马慕瑞及代表团秘书贝乐列席每次会议，英国亦派代表朱尔典及远东司司长莱朴生列席，会谈结果须报大会。这一宣布，使会谈与会议的关系牵得更紧，等于宣布会谈本身就是会议安排的，因此亦可看作会议的组成部分。尽管如此，这一谈判在实质上仍是各方面相互斗争与妥协的结果，既非中国要求的会内讨论，也非日本所要求的直接交涉。

二、“边缘”谈判的艰难 1921年12月1日，中日两国出席会议的双方全权代表开始谈判山东问题。美国派出国务院官员马克谟和培尔，英国派出朱尔典与外交官莱朴生列席，休斯和贝尔福出席了第一次会议。中国代表团发言表示，山东问题是中国存亡的关键，中国国民都希望这次会谈有一个公平圆满的结果，同时宣布了中国政府鲁案交涉的4项先决宗旨，表明中国的坚定立场。日本代表对此未持异议。“边缘”谈判第二次会议在进入实质性问题的讨论时，中国代表团提出了铁路问题，要求收回胶济铁路。日本则提出了胶济铁路由中日合办的主张，双方分歧较大，一时无法统一。胶济铁路是山东问题中最关键、难度也最大的问题，亦是中日之间长期争执的主要焦点。中国希望谈判能够抓紧时间，尽快进行，在华盛顿会议正式闭会前能够结束，不希望单独面对日本来解决山东问题，时间对中国尤其珍贵、紧迫。从推进谈判的策略上考虑，中日双方决定先从较简单的问题着手，再集中讨论铁路问题。在讨论其他诸问题时，进展较为顺利。

华盛顿会议

“应速通告全国，死力抗拒。一、电促政府代表取坚决之态度，直陈勿懦；二、鼓吹举行国民示威运动；三、速将吾国民意径电美国人民，并电告示威运动经过以及其他反对情形及结果，刻速举行，坚持到底。”在中国代表团中，全权代表王宠惠和代表团随员刁作谦也认为代表团太软弱，让步太多。美国在发现中国代表团的分歧后，不希望中国代表团的行动超出美国设置的框架，遂对中国施加压力，不要受学生示威游行的影响，并表示支持中国最终收回胶济铁路。中国政府一方面不得不依靠美国，看其脸色办事，另一方面又不希望示威游行事件发生，于是在12月11日，中国政府外交部发表了关于胶澳问题的宣言，述说了中国政府的立场，以及“边缘”谈判开始及至此时为止的大体情况，希望能以此使学生平静下来。但是，北京四十余所学校的几千学生还是在12日游行示威，并向外交部提出条陈：“一、尊重民意。二、鲁案必须提出大会。三、胶澳须无条件归还。四、上述各条，电代办照办。”外交部迫于压力，对这4条逐一答复：“第一当然尊重；第二已提由大会发端，英、美调停，将来仍由大会公认；第三必期达还我山东，保全主权领土之目的；第四允照电。”学生们听后表示满意。谈判再次回到原来的轨道上来。在处理完一些较易解决的问题后，12月13日，开始讨论处理铁路的这一尖锐问题。此时，日本坚持侵略利益的蛮横态度一下暴露出来了，表示胶济铁路要由中日合办，只有在其它问题都解决好之后，日本才答应放弃合办。对这一无理要求，中国代表严辞拒绝，并强硬表示，如日本仍坚持这种态度，就停止讨论。列席会议的英、美代表亦对日本的态度表示反感。日本一开始就处于孤立，只得表示希望第二天再议。

14日，日本代表表示，日本政府的训令是要合办，但他们违反政府的意志，提出赎路办法3条。这3条中，第一、二条是有关核定胶济路财产问题，但在第三条关于赎路办法上，双方意见无法一致。日本以“不断利益关系”为理由，提出借款赎路的办法：“仿照中国近来铁路借款条件，于山东问题议定后六个月内，与日资本家订借款合同。”日本要求中国向日本银行家筹借一笔长期贷款来赎买铁路，在贷款使用期间应使用由日本金融家推荐的总工程师、车务长和会计师各一人，用意还是要长期控制这条铁路，继续保持日本在山东的经济权益。这当然遭到了中国代表团的坚决反对，中国提出立即筹集现款赎路或以有价证券分期付款的方案，拒绝日本的借款赎路主张。

美丽的山东半岛

日本政府在中国政府的坚持下，同时受到中国舆论的坚决反对，美英的压力，不得不表示退让，重新回到筹款赎路的立场上来。日本代表在12月30日表示：“政府复称所拟办法已超出政府原有训令之外，但既已进行，自当照准。”在此情况下，中国政府态度也更加明朗，日本代表团被迫接受了中国代表团关于赎路问题的建议。31日，中国外交部与交通部拟定出4条办法，主要内容有：现款赎路，恐难实行；国库券作保证，偿还期十年或十二年，均可允。三年半后提前清偿，亦可通融，以为拒绝用人之交换；车务较会计尤重，倘争议至不得时，可仅允用日人充副会计长，再不得已，可允日人充副车长。

这样，在美英的推动下，1922年1月4日，中日谈判恢复。尽管此后日本仍有反复，但中国认清了日本的本质，未曾表示软弱作出退让。同时，美英也基于华盛顿会议战略的实施，不断出面斡旋，积极推进谈判的进行。1月中旬，美英两国分别向中日双方提出了四种调停方案。其中丁种方案为：中国以国库券赎路，期限12年，3年后得一次还清，还清前聘日人为车务长、会计长。中国代表团认为此种方案较合中国实际，主张在此基础之上作一些调整来解决山东问题。1月18日，日本代表向贝尔福提出了在丁种方案基础上修改的新方案，同意中国以国库券赎路，期限15年，5年后可先行付清；该路雇中日会计长各一人，职权相同，并雇日人为车务长。此时华盛顿会议已进入尾声，美英都迫切希望中日会外交涉能取得成果，因此对日本的这一新方案十分满意，认为日本同意中国以国库券赎路已作出重大让步，遂转而对中国施加影响。1月19日和22日，休斯和贝尔福两次与顾维钧、施肇基等会晤，极力劝说中国接受日本的新方案。顾维钧等对日本的提案并不完全赞同，提出在用人问题上，应改为日人在华人下充任副车务长、副会计长，也就是回到日本代表在12月提出过的方案。这两次会晤后，中国代表团立即向北京政府外交部汇报，并提出自己的看法：“窃以为所提解决办法，未予中国以完全公道，但可得亦不过如此。大会事项系于本问题之解决者甚多，似应各方兼顾，并于中国对外关系之前途，详为考虑也。”

胶济铁路

6月2日，中日双方在北京交换批准书。该条约正文11节28条，附约及协定条件22条。其主要内容有： （1）胶州德国旧租借界地交还中国。条约规定，“日本应将胶州德国旧租借地交还中国”；“各任命委员三人，共同组织一联合委员会”商订胶州德国旧租界地之行政权、公产及其它事项移交办法；上述移交“至迟不得逾本约实施后六个月”；移交所需文件资料亦应同时交付中国；“胶州德国旧租借地内所有公产”，“全部移交中国政府，上述公产中为日本官厅所购置、建造或前属德国官厅所有经日本增修者”，中国政府应“按日本政府所用之实费”给予补偿，此外移交的公产，“不得向中国政府要求偿价”；胶州德国旧租借地的公产中，“为设立青岛日本领事馆所必需者”及“为日本居留民团体公益所必需，如学校、寺院、墓地等”，仍归日本保留。条约还规定，中国政府应“将胶州德国旧租借地全部开放为商埠，准外人在该区域内自由居住并经营工商及其它合法职业”。

（2）日本军队撤出山东。条约规定，“日本军队，包括宪兵在内，现驻沿青岛、济南铁路及其支线者，应于中国派有警队或军队接防铁路时，立即撤退”，“至迟不得逾六个月，其中驻青岛之日本守备队，应在交出行政权之日后三十日内撤尽”。条约所附协定条件中还规定，日军按条约规定撤出后，“无论何种日本兵力概不得留于山东境内任何地方”。

（3）中国赎回胶济铁路。条约规定，胶济铁路及其支线由中国以5340.6141万金马克赎回，铁路的一切附属产业亦移交中国；中国政府用国库券支付赎金，该国库券以铁路产业及进款作抵押，期限十五年，但中国政府也可决定，从交付国库券满五年之后，在任何时候全数或部分偿清；在国库券未偿清前，中国任用一日本人为车务长，一日本人为会计长。协定条件中规定中国政府遴选日本车务长、会计长人选时，应与日本政府协商；中、日两国政府应各派委员三人组织联合铁路委员会，以评定铁路产业实价并商定铁路移交详细办法。

（4）其它。条约规定，自该条约实施起，1915年8月6日中日所订关于重开青岛中国海关之临时协定无效，“青岛海关应即完全为中国海关之一部分”；原由日本占有或经营的矿山、盐场、海底电线、无线电台等，均移交中国，移交详细办法由前述中日关于行政权及公产移交的联合委员会商定。中日《解决山东悬案条约》的签订，是各种矛盾综合的产物，同时也是中国废约斗争史上取得的一个胜利。中日山东问题因欧战而起，抗争前后历时八年，终因华盛顿会议的“边缘”谈判而将“中日民四条约”、中日山东问题换文，以及对德和约中的山东问题的三大条款等不平等条约、条款统统推翻，在法律形式上结束了日本对山东的军事占领和政治控制，中国收回了部分丧失的主权。但中国也为此付出了一定的代价，不仅要偿付高额的铁路赎金等，更为重要的是日本通过安插日人任车务长及会计长，仍然牢牢控制着胶济铁路。同时，条约中开放胶州为商埠的规定，实际上是使山东敞开大门任由帝国主义各国共同侵略。

此外，由于中国政府在解决山东问题时仰赖美、英的帮助，因而作为妥协，未能在取消治外法权、撤退外国军警、恢复关税自主权、取消势力范围、废止“二十一条”等方面取得实质性成果。相反，却同意列强所提出的“机会均等”、“门户开放”的原则，从而不仅未能真正消除帝国主义加诸中国主权的各项限制，而且使中国由日本独占变为几个帝国主义国家共同支配的局面。这再次表明了弱国无法真正主宰自己命运的事实。

评价

华盛顿会议实质上是1919年巴黎和会的继续，因为巴黎和会虽然暂时调整了帝国主义国家在西方的关系，但它们在东亚、太平洋地区的矛盾仍然十分尖锐，日美之间的矛盾尤为激烈。华盛顿会议目的是要解决《凡尔赛和约》未能解决的帝国主义列强之间关于海军力量对比和在远东、太平洋地区特别是在中国的利益冲突，完善第一次世界大战后的帝国主义和平体系。在华盛顿会议上起主要作用的是美、英、日三国。

影响

华盛顿会议签订的各项条约和通过的决议案构成华盛顿体系，是凡尔赛体系的继续和补充。这一体系是在承认美国占优势的基础上，确定了凡尔赛体系未能包括的远东、太平洋区域的帝国主义国际关系体系，暂时调整了第一次世界大战后帝国主义列强在远东、太平洋地区的关系，确立了它们在东方实力对比的新格局。但它并未消除帝国主义之间的矛盾，它使日本受到一定的抑制，而且使中国回归到几个帝国主义国家共同支配的局面。此后，美日两国之间在远东及太平洋地区的争夺愈演愈烈。华盛顿会议使中国恢复到几个帝国主义国家共同支配的局面。

在华盛顿会议上，英美日法意五国在主力舰问题上达成协议，签订了《限制海军军备条约》，规定五国海军主力舰的吨位比例。这是直至1972年美苏两国达成限制战略核武器谈判前历史上最成功的一次裁军会议。