TVA（田纳西河流域管理局）

管理地区

田纳西河位于美国东南部，是密西西比河的二级支流，是俄亥俄河的一级支流，长1050千米，流域面积10.5万平方千米，地跨弗吉尼亚、北卡罗来纳、佐治亚、亚拉巴马、密西西比、田纳西和肯塔基等7个州。田纳西河发源于弗吉尼亚州，向西汇入密西西比河的支流俄亥俄河。流域内雨量充沛，气候温和，年降水量在1100~1800 毫米之间，多年平均年降水量1320 毫米。距河口36千米的肯塔基坝址，年平均年径流量573亿立方米，年平均流量1818米每秒。历史上田纳西河流域是美国最贫穷落后的地区之一。由于森林遭到破坏，水土流失严重，经常暴雨成灾，洪水为患。

田纳西河流域管理是一种地区性综合治理和全面发展规划，“是美国历史上第一次巧妙地安排一整个流域及其居民命运的有组织尝试”。〔1〕它的任务是多种多样的。在防洪方面，从1933至1952年，该局在田纳西河及其支流共建造20座新水坝，改建5座原有水坝，使美国雨量最大的地区之一——田纳西河流域——再没有洪水泛滥，还通过阻遏田纳西河及其支流河水大大减轻俄亥俄及密西西比两河流域的洪水威胁。在发展航运方面，该局开凿了一条长650英里、最浅9英尺的内陆水道，将南部内地和大湖区、俄亥俄河及密苏里－密西西比河水系连结起来。到1977年，河上驳船年运货量达2700万吨以上。在防止土壤侵蚀方面，该局与民间自然资源保护队合作，在千千万万英亩的宜林谷地重新造林。在教育农民方面，该局举办示范农场、试验站和流动图书馆，提供职业教育设施，帮助农民改良土壤、试用新肥料、改进耕作方法、学会科学种田。〔2〕从1929到1949年，美国其他地区农场收入增加170%，田纳西河流域农民收入增加200%。在发展第三产业方面，该局利用它的大量湖泊和水坝组成的巨大水系，使得钓鱼、野营直到划船等无所不包的旅游业兴旺起来。在卫生保健方面，通过防疟计划，到1952年，该局消灭了田纳西河流域的疟疾，而在1933年时，这一流域的某些地区，患疟疾的人却占总人口的30%。该局还进行了制定文化规划的尝试，改变了该地区的风俗习惯，提高了文化水平。

然而，田纳西河流域管理局最大的成就，还是利用水力生产和出售肥料与电力、特别是电力。到40年代初期，田纳西河流域每人每年耗电量达1180度。而全国平均每人每年耗电量，却只有850度。到60年代初，田纳西河流域的耗电量已3倍于全国平均数。由于电力应用范围扩大，不独促进了农业，很多工业从旧西北地区向南迁移，使这个地区的产业结构发生了变化。

成立背景

由于早期移民的滥垦，田纳西河流域的肥沃土壤和大片森林，到19世纪末，变成童山灌灌的贫痔地区。20世纪末，这个地区成为一个显著的落后地区。自然资源保护论者曾对这里的综合治理发生兴趣。一次世界大战期间，威尔逊总统指定在亚拉巴马州北部田纳西河畔的马瑟肖尔斯建筑水坝，作为政府利用水利资源生产硝酸盐基地。但根据1916年国防法在那里建起的工厂尚未投产，战争就结束了。哈定政府曾企图将这种国有企业廉价售与私人，由于进步派国会参议员乔治·诺里斯的积极活动，未能得逞。

20 年代后期，在诺里斯参议员等的推动下，国会曾两次通过由国家在马瑟肖尔斯建设水力发电工程的法案，先后为柯立芝和胡佛两位总统否决。富兰克林·罗斯福一向对造林和水土保持深感兴趣，而且一直致力于国营电力生产以反对私营电力公司的垄断。他当选后，于1933年1月，视察了田纳西河流域。1933年4月10日，罗斯福向国会提出综合治理田纳西河流域的田纳西河流域管理局法案，并于5月18 日签署。

治理与发展

根据TVA法，TVA有权采用多种方式征用流域内土地用于水资源开发。TVA成立后一段时期，对田纳西河流域水资源集中进行综合开发。当时综合开发原则是以航运和防洪为主，结合开发水电。至20世纪50年代，TVA基本完成田纳西河流域水资源的开发。60年代后，TVA在继续综合开发流域自然资源的同时，转入加强自然资源的管理和保护。经过60多年建设和管理，田纳西河流域水土资源得到充分开发利用，并实现对航运、防洪、水力发电、水质、旅游和土地利用的一体化管理。航运方面，田纳西河干流建成9座梯级船闸，完成了航道整治，通航里程l050 km，加上支流通航共1240 km，经俄亥俄河和密西西比河，可以与美国22个州和五大湖相通，每年平均通航船只34 000艘，开发水运的通航效益每年约4亿美元。防洪方面，在田纳西河干支流上建成54座水库，其中有防洪库容的水库27座，总防洪库容约l94亿m，形成有效的水库防洪调度系统，流域防洪标准达到100年一遇。田纳西流域自20世纪50年代起实施洪泛区管理计划，早于美国其他流域。通过综合防洪减灾措施，每年平均防洪减灾效益1.117亿美元。TVA在20世纪40年代基本完成了流域规划的水电开发，建成水电站30座，总装机容量（包括抽水蓄能）6093 MW。TVA管理约1100 km的公共土地，17600 km长的公共沿岸带，近2000 km水面。对这些水土资源实施土地开垦管理、野生动物栖息地保护、水环境保护和水质管理、制定沿岸土地管理政策，实施了“净水计划”和“湖泊改善计划”，并利用这些水土资源发展旅游，建立了百余个公共游览区，每年吸引大量游客。

TVA支持流域内地区公众参与流域管理。根据TVA法和联邦咨询委员会法，TVA建立地区资源管理理事会，理事会对TVA的流域自然资源管理提供咨询意见。理事会有20名成员，包括流域内7个州州长的代表，TVA电力系统配电商的代表，防洪、航运、旅游和环境等受益方的代表，以及TVA的代表。理事会每年至少举行2次会议。理事会通过投票，对获多数票的TVA建议予以确认，同时，获少数票的意见也被转达给TVA。每次会议的议程提前公告，公众可以列席会议。地区资源管理理事会的成员构成和活动机制，为TVA与流域地区各方提供了有效的交流渠道，促进公众积极参与流域管理。

田纳西河流域综合治理、全面发展计划的实施，大大提高了该地区人民的生活水平。“到1940年，而且是在战争开支产生影响之前，该地区7个州的人均收入比1933年增长73%，而同期全国人均收入只增长56%。……1933年至1939年之间，该地区银行存款增加76%，全国只增加49%；商品零售总值增加81%，全国只增加71%。”〔3〕不仅如此，按照该局负责人之一戴维·利连撒尔的说法，这一计划的实施，使得“在那个流域里，人民和他们的机构，在10年之内完全把这个区域的面貌改变了。……土地的生产力增加了许多倍。为青年男女提供的机会已经增多了。……人民现在掌握了现代的工具，正塑造着一个新的流域。”〔4〕

田纳西流域开发的公益性项目的资金，包括航运、防洪、农业技术研究和推广、水土保持、水环境保护等，由联邦政府拨款，电力项目的资金，最初也由联邦政府拨款。1959年国会通过对TVA法的修正案，授权TVA发行债券用于电力项目的投资，联邦政府不再拨款。TVA白1960年开始在国内发行债券，1995年开始在国际市场发行债券。对债券的成功运作，促进了电力生产的发展，使电力生产经营逐渐成为TVA的经济支柱。

此外，田纳西河流域管理局还在农村电气化管理局的配合下，将电力输送到广大农村，彻底改变了农民的生活方式。著名史学家威廉·洛克滕堡写道，以往“缺乏电力使美国分为两种民族：城里人和乡下人。……农民无电动机械之利，在19世纪式的世界里辛苦劳动；农妇们怀着羡慕的心情，看着《星期六晚邮报》上城市妇女有洗衣机、电冰箱、真空除尘器的图像，却像前工业时代的农妇一般干她们那腰酸背痛的家务劳动。……农村电气化管理局……〔帮助〕农民们……把电线接到农村。最后，这个伟大的时代就要到来：在大雾山的山坡上，在上密歇根半岛的田野里，在大陆分水岭落基山脉的斜坡上，农民们和他们的妻子儿女夜里聚在一起，把大发电机开关一打开，就看到他们的家宅、仓房、学校、教堂在耀眼的灯光下突然显现。……到1941年，美国的农场10家已4家有电；到1950年，10家就有9家有电。”〔5〕

然而，罗斯福政府毕竟是垄断资产阶级代理人，它未能克服南部的种族偏见，却让协同管理局工作的地方机构有计划地将黑人排斥在外，不许他们参与此事并分享收益。其次，这个政府也不能克服垄断资本的阻力，使它提出的其他6个地区发展规划〔6〕得到国会的积极支持。

开放成就

自1809年起，联邦政府就曾拨专款井转让联邦土地帮助该地区勘测和治理河道，修筑运河以发展航运．效果均不理想；1914-1916年间，美国总统威尔逊提出利用马斯尔肖斯发电，并在其附近设立工厂，生产军工用的硝酸盐，1916年通过的《国防法》使这个提议付诸实行。但是对于这些战争期间山美国陆军部兼营的资源和资产在和平时期应由谁管理，却引起了长时间的争议。直至1933年，经过立法才确立田纳西河流域管理局(TVA)。TVA的成立，使田纳西河流域开发进入了一个系统、全面的阶段。

(一)治水抑洪，实现通航。1945年时，TVA在田纳西河上已建成16座大坝。这些大坝大都具有分洪、通航以及生产水电的综合性功能。早在1937年，只有3座大坝和水库投入使用，田纳西河冲洪水就得到控制，而当时俄亥俄河和密西西比河洪水造成百万人无家可归。冶水效果显著成为国会同意为TVA的其他水坝继续拨款的最充分论据。到1945年时，田纳西河已成为美国治理得最好的河流系统。同时，建成的大型船闸和大坝、水库相连，构成了一条9英尺深，650英里长的水道，为美国的内河航运增加了一条通途。

(二)利用优势，生产大量廉价电力。TVA初建时，它拥有的已装机水电生产能力为18.4万千瓦。随着一座座大型水坝的建立，其水电生产能力也不断增加，1940年时接近50万千瓦。从1940年开始，TVA兴建其火力电厂，从而解决了枯水期和丰水期的不平衡生产。到二战结束时，TVA已拥有一个由水电、火电和内燃机厂组成的综合电力系统，发电能力已达2513102千瓦。这些电力对于战时美国的核弹研制和其他军火生产创造了条件。除服务于军工外，TVA也为当地居民提供电力，1934年时，使用TVA电力的居民为1258户，1946年时猛增到了668752户，战后TVA电力服务区的用电需求增长更快。居民用电增加迅速的原因是，TVA提供了廉价电力，如1959年时，TVA服务区内的电价仅为全国电价的40%。

(三)带动流域地区经济发展。田纳西河的通航，为运输提供了便利，加上廉价电力，大大促进了本地工商业的发展。TVA还鼓励农民使用它生产的低价化肥，使土地生产力提高。同时，TVA还帮助农民组织合作社，将电力输入农场，使农民收入水平提高。全流域区内的农民都通过与TVA及其附设服务机构的合作，在提高单产、改良土地、提高生活质量方面得到好处。

(四)加强社区服务功能，促进流域区内文化卫生事业的发展。①消灭了疟病。过去，流域区内水患多，蚊虫滋生，疟疾流行，严重危害当地居民的健康。TVA建坝蓄水，破坏了疙蚊幼虫的生长环境，从而使疟疾这一顽症从该地区彻底销声匿迹。②TVA率先建立了流域区内的图书馆和流动书店，以向工地上的工人家属提供阅续材料，这些书语和设施最终都转给了当地的州县，成为当地图书馆系统的基础。③TVA协助田纳西州和阿拉巴马州建立自然资源保护部，组织人力植树造林，还帮助地方建设了公园。④TVA注意实现建筑工程和建筑艺术的统一，为流域区内留下了建筑的典范。

综上所述，TVA虽未实现对整个流域区内的自然、社会和经济的全面发展，但是，它实际上完成了许多具体的计划项目，成绩斐然，得到流域区内人民的认可。在当时的美国人心口中，TVA是一个成功的典范，是一个最有效率的政府机构。当时的美国总统杜鲁门指出：TVA是“美国的一项伟大成就，这一成就树立了在地方自治基础上开发资源的基本原则。”应该说，这与TVA卓有成效的管理是分不开的。

管理特点

田纳西河流域管理始于1933年。当时美国新任总统罗斯福为摆脱经济危机的困境，实施“新政”，田纳西河流域被作为一个试点。1933年美国国会通过“田纳西流域管理局法”，成立田纳西河流域管理局(简称TVA)，对流域内自然资源进行综合利用和开发，促进地区发展。

TVA定位为一个既享有政府的权力、同时具有私人企业的灵活性和主动性的公司型联邦一级机构。TVA领导机构为三人组成的董事会，经总统提名，国会通过后任命，总统指定董事长。每位董事任期9年，每3年更换一名董事。董事会行使TVA的一切权力，直接向总统和国会负责。这一领导体制自TVA成立后一直延续至今。TVA的机构由董事会自主设置，并根据业务需要进行调整。TVA时期根据自然资源开发的需要，设置有农业、工程建设、自然资源开发保护等方面的机构。随着流域开发的基本实现和发展电力的需要，设置电力建设和经营方面的机构。TVA 2000年的董事会下设15人组成的执行委员会。执行委员会的成员分别主管河流系统运行和环境、电力、经济开发、客户服务和市场营销、人力资源、计划、财务等业务。TVA拥有规划、设计、施工、运行和科研等专业人员，雇员约13000人。

TVA管理上最大的特色可以说是立法管理，或者称之为“依法治局”。具体地说，TVA在其授权法的规定下大致具有以下几个特点：

(一)自主的经营权

直接导致，TVA成立的法律是《田纳西河流域管理局法》。该法的第1条就阐明了建立TVA的主旨：“从国防利益出发，为了维护和经营位于阿拉巴马州马斯尔肖斯附近，现属于美利坚合众国的产业；为了工农业的发展；为了改善田纳西河的航运状况，特创建一个公司实体，命名为‘田纳西河流域管理局’……。”该法的第4、5、9诸条中，明确授权TVA可以进行土地买卖；生产与销售化肥；输送与分销电力，植树造林等任务。

TVA之所以获得如此授权，事实上反映了罗斯福总统和国会的一个默契，让TVA成为一个非政治化机构。TVA是一个具有多重目标的机构，授权法给予其独立的自主权，可以使其跨越一般的程序，直接向总统和国会汇报．从而避免了一般政治程序和其他部门的干扰。但是，TVA的自土权也时常受到私营部门和其他机构的挑战．以至于国会不得不用修正案，或是提出新立法，重中TVA作为多重目标的政府企业的性质，确保其自主权的有效性。

(二)多元的决策机构

TVA的决策机构是由总统任命的3人董事会，由主席、总经理和总顾问组成，另外设有具有咨询性质的“地区资源管理理事会”，从1933年起到80年代，在董事会任职的共有19人，任职的平均年龄为52岁，平均的服务年限为8年。这些人大多是各方面的专家，如第一任董事会的主席阿瑟·E·摩根是水利建筑师；董事会成员哈考特·摩根是农业教育专家；另一位成员大卫·利连撤尔是哈佛大学的高材生。以后历届的董事会成员有电力工程师、能源政策专家和人事组织方面的专家等。

TVA的决策机构的多元化奠定了多元的决策机制，而多元的决策机制信与TVA的多重目标相吻合。理事会的构成决定了其决策是建立在专家意见的基础之上的，成员任期的相对稳定则有助于政策的稳定贯彻。TVA最初在水利工程方面以及后来正电力生产方而的成就都是与此有紧密关联的。

(三)择优任用，唯才是举的用人制度

TVA授权法规定．TVA在对其官员和雇员进行任命、挑选和提升时，“不得进行政治上的考察或考虑其政治资格。相反，所有的任命和提升都必须取决于效率和个人的长处。”该法还规定TVA可以不受公务员法的限制，建立它自己的人事制度。TVA据此招募工人，并对其进行技术培圳；同时也吸引了许多优秀的工程技术人员、管理人员为它工作。此外，TVA的第—届理事会曾做过一个决定，承认田纳西河流域贸易和劳工委员会，并勺之进行集体谈判。因而，工人们在其要求得到满足的情况下具有良好的土气和高涨的千作热情，这是TVA取得良好效益的有力保证。

(四)可以适时作出调整的灵活的机构没置

TVA授权法要求理事会控权责明确、提倡效率的原则建立其组织机构。后来发展起来的TVA职能部门，的确体现了这一法律要求。1937、1951、1970、1981年这几个年份中，TVA的职能部门在名称和地位上都有很大的差异。1937年时，修坝治水是首要任务，TVA有关治水的部门有河上治水、陆上治水、水力利用3个。1951年，治水已降为次要任务，因而将3个部门合并为1个。到70年代后，治水部门又降到次要的职能部门地位。

以上所述，证明厂TVA的确具有很大的经营自主权，但这并不说明总统和国会对TVA不具有保留权力。作为一个所有权国有的企业，国家的控制是严格而有效的。这表现在：总统每四年可以重新任命TVA理事会的3名成员，或者只撤换其中2人，以此来改变理事会的政策方向。国会的权力则表现在控制贷款上。因为除了电力部门外，TVA始终需要国会一年一度的拨款来保证其它目标的实现。

面临问题

二战结束之后，TVA的重点工作以生产能源为主，即发展电力，促进流域区内的卜业化进程。然而。战后TVA所处的政治环境逐步恶化，它不仅受到私营电力公司的挑战，也受到政府其他机构的责难，以及公众的报怨。50年代，敌视TVA的艾森豪威尔政府称TVA是“臭名昭著的社会主义”典型，取消它的已获批准的拨款。一些极端分子则要求将其出售给私人公司。60年代末，美国环境保护主义运动兴起，人们重视环境质量，TVA火电厂造成的环境污染引起人们的不满。美国环境保护局要求TVA限期治理。但是无论以精制煤、高烟囱治理污染，还是建核电厂取消污染，其成本都是高昂的。再加上70年代的高通货膨胀，TVA已经无力保持生产低廉成本电力的承诺。从1967年-1973年，TVA分六次上调居民零售电价，提幅达62%。因而，TVA逐步脱离了长期以来一直支持它的流域内的具有政治影响的民间团体，从此在各种诉讼中处于不利地位。针对这种情况，TVA一直在寻求解决的途径．其中电力项日就逐步取得了有益的成效。

1955年，TVA作为其8万平方英里电力服务区的唯一供电者，其电力系统一直在以每年12%的速度增长以满足需求。但这样的增长速度至少要求每年1.5～2亿美元的巨额投资。可恰在此时，国会却停止了对TVA的拨款。为解燃眉之急，TVA经过几个月与预算局、批发商及服务区内与电力有关的组织的商讨，1955年毛月1日，TVA向国会提议，要求拥有发行溢价收益债券的权力，让TVA自筹资金，以满足发展的迫切需要。经过长时间的论证和研究，1959年8月6日，《TVA收益债券法》生效。该法主要有以下几方面内容：①规定TVA新建电力设施可以从两条渠道筹资；一是电力的销售收入，一是发行收益债券的利润；②规定TVA发行收益债券的上限为7.5；亿美元，在任何情况下不得超过；③规定TVA发行收益债券的用途只能是发展它的电力项目。

这个法律实际上赋予TVA计划和建设发电能力方面更大的灵活性。首先，该法支持TVA可以大胆按自己的计划行事，而不必再仅仅依靠国会的贷款。其次，该法允许TVA在公开市场上出售它的债券而不必得到财政部的同意，从而使TVA的债券发行有更大的自上性和灵活性。其三，60年代初，TVA的发电能力主要来自火力发电。按每年需增100万千瓦的发电能力，1960年6月30日前需投资1.75亿美元，以后每年投入2.25亿美元。所以债券法规定的7.5亿美元的限额在几年内足够用的。这样，经过几年的努力，TVA电力部门逐渐脱离了对国会拨款的依赖，可以象私营企业那样具有动力和活力。事实上，TVA在80年代已成为美国最大的电力生产部门。年产电能力为3000万千瓦，年电力销售收入达50亿美元。

TVA的成就及其颇具特色的管理方式，使其成为以自由市场经济著称的美国的一支奇芭。它向人们揭示了流域经济的开发和管理必须从资源的比较优势出发，同时要作为增长极而带动流域区内的社会经济全面发展。同时，作为国有部门的TVA，其必须享有依法的高度的经营企业相似的企业行为，这对于我们目前的国有企业产权改革具有十分有益的启迪。